Seminar für freiheitliche Ordnung
der Kultur, des Staates und der Wirtschaft e.V.

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Stellungnahme
Die Zukunft der Grundsteuer
von
Fritz Andres



In der Koalition von SPD und Bündnis 90/Die Grünen ist man sich einig, daß die Grundsteuer reformiert werden muß. Keine Einigkeit besteht jedoch darin, wie diese Reform aussehen soll. Das Thema wird schon seit längerer Zeit diskutiert. Vertreter des Seminars für freiheitliche Ordnung waren bei je einer Anhörung  der Fraktionen der jetzigen Regierungs- koalition (SPD: 30.04.1992, Bündnis 90/Die Grünen: 16. und 17.11.1995) als Sachverständige geladen. Zu den derzeitigen Plänen zur Reform der Grundsteuer, soweit sie uns bekannt geworden sind, nehmen wir wie folgt Stellung: 

Übersicht
 .
I. SPD-Pläne An unsinniger Gebäudebesteuerung wird festgehalten!?
1. These Besteuerung des Gebäudewertes ist nicht ökologisch
2. These Besteuerungswirkung Boden<->Gebäude antikonjunkturell
3. These Einnahme-AUSFÄLLE für  für Kommunen endgültig!
4. These Bodenwertsteuer einziges Äquivalent für öffentliches Nutzungsentgelt
5. These Aktuelle Grundsteuer VÖLLIG ungerechtfertigt!
6. These Ökologische Nischen unzulässig bei knappem Gut Boden
7. These Reine Bodensteuer optimaler, kostengünstiger und effektiver
Resumee Gebäudebesteuerung mehrfach widersprüchlich und überflüssig
II. B90Grüne Der Flächernsteueransatz  ist Verfassungswidrig!
1. These Flächensteueransatz bei konkreter Tarifierung UNÖKOLOGISCH!
2. These Flächensteuer führt bei geringen Erträgen zu VOLLENTEIGNUNG
3. These Flächensteuer ökonomisch ÜBER- planungsrechtlich UNTER-schätzt
4. These Flächensteuer dürfte auch gegen Art. 3 GG verstoßen!
5. These Belastungsverschiebungen  werden baldige Rücknahme erzwingen
Resumee Flächensteuer ist steuersystematisch verfehlt und verfassungswidrig
III. Der 
GEMEINSAME
Nenner
Umfangreiche übereinstimmende Experten-Gutachten liegen bereits vor!
Resumee Beschränkung auf Bodenwertsteuer führt zur fast idealen Steuer

I. SPD-Pläne zur verbundenen Grundsteuer

In der SPD scheint man - jedenfalls überwiegend - der Meinung zu sein, daß neben dem Boden auch die Gebäude, wenn auch in vereinfachter Form, Gegenstand der Besteuerung bleiben sollen (verbundene Grundsteuer). Das überrascht, nachdem bei der Anhörung vom 30.04.1992 sich ausnahmslos alle Sachverständige gegen eine weitere Besteuerung der Gebäude und für eine reine Bodenwertsteuer ausgesprochen hatten und in der Zwischenzeit gewichtige Voten wie die der Expertenkommission Wohnungspolitik und des Deutschen Volksheimstättenwerks mit gleichem Ergebnis hinzugekommen sind (s. III). Die gegen eine Beibehaltung der Gebäudebesteuerung sprechenden  Argumente sollen hier in 7 Thesen vorgetragen werden:

Übersicht

1. These:
Die Beibehaltung des Gebäudewerts neben dem Bodenwert als Besteuerungsgrundlage widerspricht dem proklamierten Ziel einer ökologischen Ausrichtung des Steuerrechts!

Es überrascht, daß eine Steuerreform, die unter der Maxime: `Arbeit entlasten, Naturverbrauch belasten!A angetreten ist, eine der ersten und wichtigsten Chancen ausläßt, die-sen Grundsatz zu verwirklichen. Denn die Kombination von Boden- und Gebäudesteuer, auf der die heutige Grundsteuer und auch der SPD- Vorschlag beruhen, bedeutet nichts anderes, als daß mit der Bodenbesteuerung zwar der Naturgebrauch, mit der Gebäudebesteuerung jedoch zugleich das Investieren und damit das Entstehen von Arbeitsplätzen abgebremst wird. Eine Befreiung der Gebäude, finanziert durch eine Mehrbelastung des Bodens, entspräche dagegen allen Anforderungen einer ökologischen und zugleich sozialen Reform der Grundsteuer!

Übersicht

2. These: 
Die von der Besteuerung des Bodens und von der Besteuerung des Gebäudes ausgehenden Lenkungswirkungen widersprechen sich und schaden der Konjunktur.

Eine Steuer auf den Boden hält den Eigentümer zur Nutzung seines Grundstücks, bei Bauland also zum Bauen an. Diese positive Lenkungswirkung wird jedoch wieder zunichte gemacht, wenn die Steuerlast mit dem Bau wächst. 

Sieht die Stadtplanung die Bebauung bestimmter Grundstücke vor, so muß man davon ausgehen, daß die Realisierung der Bauten an dieser Stelle auch im öffentlichen Interesse liegt. Wird nämlich auf den bebaubaren Grundstücken nicht gebaut, wächst im Zweifel der Druck auf die Gemeinde, an anderer Stelle ein weiteres Baugebiet auszuweisen. Baut der Eigentümer aber, tut er also das, was von der Gemeinde gewollt wird und wozu ihn die Besteuerung des Bodens an-hält, so wird er dafür mit einer Steuererhöhung bestraft. Die verbundene Grundsteuer gleicht einem Hebel, mit dem gleichzeitig Gas gegeben und gebremst wird! Die Verfügbarkeit des Produktions- und Standortfaktors Boden wird durch sie deutlich beeinträchtigt. Das ist ihr angebotspolitischer Nachteil. 

Aber die Wirkungswidersprüchlichkeit der heutigen Grundsteuer besteht nicht nur im Verhältnis des Bodens zum Bauwerk, sondern auch im Verhältnis der Investition zur Ersparnis: indem die Steuer das Bauwerk belastet, begünstigt sie vergleichsweise das Halten von Ersparnissen in nicht-investierter Form und damit den konjunkturpolitisch so schädlichen Attentismus, d.h. die Tendenz, Ersparnisse nicht zu investieren. Das ist der nachfragepolitische Fehler der heutigen Grundsteuer.

Eine solche wirkungswidersprüchliche Steuer sollte daher, wenn man sie schon einmal aufgreift, in einem eindeutigen Sinne bereinigt werden.

Übersicht

3. These: 
Die Verbindung von Boden- und Gebäudesteuer führt dazu, daß der größte Teil der Grundsteuereinnahmen den Städten und Gemeinden nicht ab dem Zeitpunkt zufließt, ab dem ihre Haushalte durch die öffentlichen Investitionen belastet und die Bodeneigentümer durch die Wertsteigerungen ihrer Grundstücke begünstigt werden, sondern häufig erst sehr viel später. Die inzwischen eingetretenen Einnahmeausfälle sind für die öffentlichen Haushalte endgültig.

Öffentliche Investitionen erhöhen nur den Wert des Bodens, nicht den des Bauwerks, der sich vielmehr  nach den Marktverhältnissen, d.h. nach Angebot und Nachfrage für Bauleistungen richtet. Der ökonomische Vorteil aus den öffentlichen Investitionen fließt daher den Bodeneigentümern sowohl vom Volumen als auch vom Zeitpunkt her sofort und unabhängig davon zu, ob und wann sie bauen. Mit dem Äquivalent für diese Wertsteigerungen, der Grundsteuer, werden sie aber zum größten Teil erst ab dem Bau belastet.

Die Gemeinde dagegen trägt den Finanzierungsaufwand für ihre Investitionen ab sofort. Für sie wäre es deshalb wünschenswert, wenn ihr auch die Einnahmen aus der Grundsteuer ab dem gleichen Zeitpunkt in voller Höhe zufließen würden. Das aber wird durch die Aufteilung der Grundsteuer in eine Boden- und eine Gebäudesteuer verhindert. Sie bewirkt, daß die Gemeinden oft erst nach Jahrzehnten in den Genuß des größten Teils der zur Finanzierung ihrer Investitionen gedachten Einnahmen kommen. Ihr zwischenzeitlicher Einnahmeausfall ist endgültig. 

Für eine Steuer, die dem Äquivalenzgedan-ken Rechnung tragen soll, ist es ein Fremdkörper, wenn auch nur für einen Teil ihrer Erhebung  - in der Regel den größten - die Errichtung des Bauwerks abgewartet wird. Das ökonomische Äquivalent der öffentlichen Investitionen besteht nun einmal in der Steigerung der Bodenwerte. Hier muß daher eine Belastung ansetzen, die zur Finanzierung der öffentlichen Investitionen beitragen soll.

Übersicht

4. These:
Neben einer Bodenwertsteuer als Äquivalent für die mögliche Nutzung öffentlicher Investitionen sind nur Gebühren und sonstige Nutzungsentgelte (z.B. Eintrittsgelder) als Äquivalent für die tatsächliche Nutzung sinnvoll. Daneben ist für eine Besteuerung des Gebäudes kein Platz. 

Auch wenn eingeräumt wird, daß öffentliche Investitionen nur den Wert des Bodens, nicht den des Bauwerks erhöhen, so daß eine äquivalente (Mit-)Finanzierung dieser Investitionen durch eine reine Bodenwertsteuer allein als sachgerecht erscheint, so wird gegen eine Bodenwertsteuer doch eingewandt, daß die Infrastruktur erst genutzt wird, wenn das Bauwerk steht. Vielen erscheint es einfach als nicht gerechtfertigt, von einem unbebauten Grundstück, auf dem nach der Bauleitplanung beispielsweise ein 10-Familienhaus entrichtet werden könnte, die gleiche Steuer zu erheben wie vom Nachbargrundstück, auf dem ein solches Haus tatsächlich steht. 

Öffentliche Investitionen stellen ein Angebot dar, dessen ökonomische Bewertung durch die Nutzer auf zwei verschiedenen Ebenen stattfindet: nämlich bei den Bodenwerten und gegebenenfalls bei den Nutzungsentgelten. In den Bodenwerten und ihren Steigerungen drückt sich nur die potentielle Nutzung der Infrastruktur aus. Aber auch durch das Gebäude ist noch keine aktuelle Nutzung gegeben. Diese ergibt sich erst, wenn Menschen die Straßen, Schulen, Theater usw. tatsächlich nutzen. Öffentliche Investitionen können daher, von der allgemeinen Besteuerung abgesehen, entweder durch eine Besteuerung der Möglichkeit ihrer Nutzung oder durch die Erhebung von Entgelten für die tatsächliche Nutzung finanziert werden. Für das erstere ist die Bodenwersteuer, für das letztere sind Nutzungsentgelte wie Eintrittsgebühren usw. die richtige Form. 

Der Wert des Gebäudes steht dagegen zu der von ihm ausgehenden Nutzung öffentlicher Investitionen in keinem ökonomischen Zusammenhang. Bedenkt man, daß eine Gebäudesteuer mit dem Wert des Gebäudes steigt und fällt, ein vielleicht sehr teurer, aber nur für wenige Personen nutzbarer Bau also - auch wenn er als Vermögensgegenstand für den Eigentümer wertlos ist (s. 5. These!) - höher besteuert wird als ein einfacher, aber von vielen Personen benutzter Bau, bedenkt man ferner, daß der Wert des Gebäudes mit dessen Alterung sinkt, ohne daß die von ihm ausgehende Nutzung öffentlicher Investitionen dadurch nennenswert beeinflußt wird, und bedenkt man schließlich, daß von den Nutzern gleichwertiger Gebäude eine ganz unterschiedlich strukturierte und intensive Infrastrukturnutzung ausgehen kann, dann bleibt nur der Schluß übrig, daß der Gebäudewert unter Äquivalenzgesichtspunkten keine sachgerechte Steuer-Bemessungsgrundlage darstellt. Entweder man knüpft an die potentielle Nutzung der Infrastruktur an, deren ökonomische Bewertung in den Bodenwerten vollständig enthalten ist, oder man knüpft an die aktuelle Nutzung an, indem man Nutzungsentgelte erhebt. Das Gebäude dagegen steht mit seinem Wert außerhalb des Äquivalenzzusammenhangs.

Da öffentliche Investitionen nur die Boden- und nicht die Gebäudewerte beeinflussen, wird die Sachwidrigkeit einer Gebäudebesteuerung besonders transparent, wenn man die Änderungsgrößen betrachtet: Wird etwa ein bebauter Stadtteil durch teuere Infrastrukturinvestitionen erheblich aufgewertet, so besteht die Wertsteigerung der Immobilien in der Wertsteigerung des Bodens. Obwohl die Investitionen am Wert der Gebäude gar nichts ändern, müßte aber im Rahmen einer Neubewertung der Immobilien auch deren aktueller Zeitwert neu miterfaßt werden. Besteuert man dagegen den Bodenwert, dann hat man das ökonomische Äquivalent, d.h. die von den öffentlichen Investitionen ausgehenden Wertsteigerungen bereits voll in der Bemessungsgrundlage erfaßt, und es liegt dann nur noch am Steuer- bzw. am Hebesatz, wie hoch die Abschöpfung sein soll. Eine zusätzliche Bemessungs- grundlage in Gestalt des Baus, auf dessen Wert die öffentlichen Investitionen sich gar nicht auswirken, hat unter Äquivalenzgesichtspunkten einfach keine Berechtigung.

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, daß für die Besteuerung des Gebäudes letztlich doch nicht der Äquivalenzgedanke, also die Nutzbarkeit bzw. die Nutzung der Infrastruktur durch die Grundstücksnutzer maßgebend ist, sondern Gesichtspunkte der Belastungsgerechtigkeit und der Vermögens- besteuerung mitspielen. Mit diesen hat aber die Gebäudebesteuerung ebenfalls nichts zu tun, wie in der nun folgenden These darzustellen sein wird. 

Übersicht

5. These: 
Die Grundsteuer läßt sich weder als Vermögenssteuer auf den Grundbesitz noch unter dem Gesichtspunkt einer gerechten Lastenverteilung rechtfertigen

Die Grundsteuer wird unabhängig davon erhoben, ob die Immobilie verschuldet oder bezahlt ist, ob sie also für den Eigentümer einen Vermögensgegenstand dar-stellt oder nicht. Die häufig anzutreffende Formulierung `Besteuerung von GrundvermögenA ist daher unzutreffend, solange Schulden vom besteuerten Wert nicht abgezogen wer-den können, wie das für jede Vermögensbesteuerung selbst-verständlich ist.

Wird also der Bau mit Kredit errichtet, so stellt eine steuerliche Belastung keine Besteuerung von Vermögen dar, wohl aber eine Belastung desjenigen, der etwas unternimmt, nämlich investiert und dadurch Wohnungen und Arbeitsplätze schafft. Wird der Bau mit Eigenkapital errichtet, so stellt sich zusätzlich die Frage, warum man Vermögen in baulich investierter Form belastet, anders oder gar nicht investiertes Vermögen dagegen nicht. Das zeigt, daß sich die Gebäudebesteuerung auch aus Besitz- und Vermögens- gesichtspunkten nicht herleiten läßt. 

Übersicht

6. These: 
Auch ökologische Nischen rechtfertigen nicht den nachlässigen Umgang mit dem knappen Gut Boden. 

Es wird die Meinung vertreten, daß oft gerade durch den Verzicht auf eine an sich zulässige bauliche Nutzung die reizvollsten ökologischen Nischen inmitten der Großstädte entstehen. Man mag das im Einzelfall durchaus so beurteilen. Aber man wird daraus kaum herleiten können, daß auf diesem Wege eine sinnvollere und nachhaltigere Ökologisierung der Stadtentwicklung zustandekommt als durch gezielte Planung. Die Grüngürtel und Parks in Berlin und andern Städten sind planerisch gewollt, und auch für einzelne Grundstücke kann die Planung notfalls die Bebauung ausschließen. Das entspricht dann aber einem langfristigen, stadtökologischen Konzept. Baulücken dagegen werden früher oder später doch geschlossen, die ökologisch wertvolle Nische steht also vollständig zur privaten Disposition des Eigentümers. Damit scheidet sie aber als Element einer planvollen ökologischen Stadtentwicklung aus. 

Man mag im übrigen den Standpunkt vertreten, daß das Gebrauchmachen vom Recht der Bebauung ganz ins Belieben des Eigentümers gestellt sein müsse, obwohl es ein dringendes öffentliches Interesse daran gibt, daß sich die Stadtentwicklung im Sinne der Planung vollzieht und dabei gelegentlich sogar durch Baugebote nachgeholfen wird. Warum dann allerdings derjenige steuerlich begünstigt werden soll, der nicht tut, was die Planung vorsieht, sondern im Zweifel andere Interessenten an der Realisierung der Planungsvorgaben hindert, bleibt das Geheimnis derer, die die Gebäudebesteuerung beibehalten wollen. 

Übersicht

7. These: 
Der Zweck der Einnahmenerzielung rechtfertigt die Besteuerung von Boden und Gebäude nicht, solange die gleichen Einnahmen durch eine reine Bodenbesteuerung mit weniger Erhebungsaufwand und besseren Lenkungswirkungen erzielt werden können.

Bedenkt man die aufgeführten Mängel und Ungereimtheiten der Gebäudebesteuerung und nimmt hinzu, daß die auf diesem Wege erzielten Einnahmen auch durch eine einfache Erhöhung der ohnehin miterhobenen Bodensteuer zu erreichen sind, so bleibt für eine Aufrechterhaltung der Gebäudesteuer kein vernünftiger Grund mehr übrig. Dies umso mehr, als die Gebäude-bewertung gegenüber der Bodenbewertung den Verwaltungsaufwand erheblich vermehrt, selbst wenn das Verfahren pau-schaliert wird. 

Die Bodenwerte liegen in Form der Boden-richtwerte, die die Gutachterausschüsse auf Kreisebene zusammenstellen, weitgehend, wenn auch noch nicht flächendeckend vor. Im Rahmen der Erbschaftssteuer werden diese Werte schon heute der Besteuerung zugrunde gelegt. Sie werden also ohnehin gebraucht und machen andererseits, wenn sie flächendeckend vorliegen, eine gesonderte Ermittlung für Zwecke der Erbschaftssteuer entbehrlich.

Übersicht

Resümee - SPD-Ansatz: 
Die Besteuerung der Gebäude ist in mehrfacher Hinsicht widersprüchlich und im übrigen jedenfalls überflüssig. Es bleibt kein vernünftiger Grund für ihre Beibehaltung übrig.


II. 
Pläne zur Flächensteuer bei Bündnis 90/Die Grünen

Bei Bündnis 90/Die Grünen herrscht wohl die Meinung vor, daß zwar das Gebäude nicht mitbesteuert werden sollte, der Boden jedoch zum Teil nach seinem Wert und zu einem andern Teil vom  Wert unabhängig mit einem festen DM-Betrag pro Quadratmeter belastet werden sollte. Aber gegen eine reine Flächensteuer bestehen, auch wenn sie nur mit 50% Anteil in die neue Bodensteuer eingehen soll, grundsätzliche und verfassungsrechtliche Bedenken, die hier in 5 Thesen vorgetragen werden sollen:

Übersicht

1. These:
Auch die Bodenflächensteuer ist der Sache nach eine Bodenwertsteuer, allerdings mit einer bei sinkendem Ertrag steigenden prozentualen Belastung. Würde man sie offen als Bodenwertsteuer mit entsprechendem Tarif ausgestalten, würde ihre ökonomische Unsinnigkeit deutlich zu Tage treten. 

Die Flächensteuer soll die Bodenwertsteuer ergänzen, weil man davon ausgeht, daß eine Bodenwertsteuer zwar  in städ-tischen Lagen zu der erwünschten Begrenzung des Flächenver-brauchs anhält, nicht jedoch auf dem Land, wo sie wegen niedriger Bodenwerte nur entsprechend niedrig ist. Eine reine Flächensteuer würde dagegen zwar in der Stadt das Verhalten der Eigentümer kaum beeinflussen, wohl aber auf dem Land, wo sie die Bodenwertsteuer um ein Vielfaches übersteigen kann. 

Festzuhalten bleibt zunächst, daß eine Steuer auf den Boden immer eine ökonomische Belastung des Bodeneigentums bedeu-tet. Soll sie nicht aus anderen Einkommensquellen oder Vermögensteilen des Eigentümers erbracht werden, so muß sie aus dem Grundstücksertrag bezahlt werden: sie mindert im Ergebnis diesen Ertrag ebenso wie sie - bei konsumtiver Bodennutzung, z.B. beim selbstgenutzten Einfamilienhaus - den ökonomischen Wert des  Konsumvorteils mindert. 

Während nun eine reine Bodenwertsteuer den Nutzenstrom des Eigentümers unabhängig von dessen Höhe mit dem gleichen Prozentsatz belastet, stellt die Flächensteuer - im ge-samten Steuerrecht bis heute wohl einmalig - eine Belastung dar, die prozentual steigt, je mehr der Ertrag sinkt. Sie ist der Sache nach eine gegen die Ertragsrichtung progres-siv verlaufende Bodenwertsteuer! Sie verkehrt damit den Gedanken, der z.B. der Progression im Einkommensteuerrecht zugrunde liegt, in sein glattes Gegenteil! Soll die An-knüpfung einer Steuer an die Leistungsfähigkeit des Ver-pflichteten noch irgend einen Sinn haben, so wird dieser bei  der Besteuerung des Bodens nach der Fläche restlos über Bord geworfen. 

Übersicht

2. These: 
Die Flächensteuer führt bei allen Grundstücken, deren erzielbarer Jahresertrag die Belastung nicht deutlich übersteigt, zu einer Vollenteignung, die allein schon wegen fehlender Entschädigungsregelung verfassungswidrig wäre.

Der gegen die Ertragsrichtung progressive Belastungspfad der  Flächensteuer zeitigt absurde Konsequenzen. Er führt gerade in ländlichen Gebieten sehr schnell dazu, daß der erzielbare Ertrag, der der Preisbildung des Bodens zugrunde liegt, zu 100 % weggesteuert wird. Ein Bodenertrag von z. B.   4 DM/m², dem bei heute üblicher Bodenkapitalisierung von 4% ein Bodenwert von 100 DM/m² entspricht, würde durch eine Flächensteuer von 4 DM/m², wie sie vom difu (Berlin) vorgeschlagen wurde, voll abgeschöpft. Damit liegt bereits bei Boden bis zu einem Quadratmeter-preis von 100 DM vor Erschließung eine wirtschaft-liche Vollenteignung vor, die verfassungsrechtlich allein schon mangels Entschädigung unzulässig wäre. Bauland im ländlichen Bereich, das durch die Flächensteuer vor allem erfaßt werden soll, liegt preislich jedoch selbst nach Erschließung meist deutlich unter 100 DM/m2. 

Durch eine Senkung der Steuerbelastung läßt sich die Verfassungswidrigkeit nicht beseitigen, sondern ihre Grenze nur hinausschieben. Gleichzeitig verliert die Flächensteuer in dem Maße wie sie aus verfassungsrechtlichen Gründen abgesenkt wird, an Wirksamkeit, und zwar nicht nur bei den innerstädtischen Grundstücken, sondern zunehmend auch in den ländlichen Lagen, für die sie gedacht ist. 

Übersicht

3. These:
Die ökonomische Wirksamkeit der Flächensteuer wird überschätzt, die begrenzende Funktion des Planungsrechts dagegen in seiner Notwendigkeit unterschätzt. 

Man darf die Wirksamkeit der Bodenbesteuerung für die Be-grenzung der Baulandnachfrage nicht überschätzen. Da die Steuer den Bodenertrag mindert, auf dem die Preisbildung beruht, führt sie zu Preissenkungen, die natürlich die begrenzende  Wirkung der Steuer zum Teil kompensieren. Hinzu kommt, daß eine Steuer, die den Bodenertrag z.B. zu 20% abschöpft, nicht nur zu einem entsprechenden Rückgang der Bodenpreise führt, sondern durch die Vermehrung des Ange-bots und die Beschränkung der Nachfrage, die sie auslöst, sogar zu darüber hinausgehenden Preisreduzierungen. 

Daher bleibt das Planungsrecht auch in seiner die Auswei-tung des Baulands begrenzenden Funktion unverzichtbar. An dieser Stelle darf nicht kapituliert werden! Das Planungsrecht muß notfalls, wo es versagt, gestärkt werden! Sollen die ländlichen Gemeinden bei der Baulandausweisung gebremst werden, so müssen ihnen durch die Regionalplanung strengere Vorgaben gemacht werden. 

Innerhalb des so gezogenen Rahmens greifen dann die ökono-mischen Instrumente, die den Boden mit einer Abgabe bela-sten, die Nutzer zum sparsamen Umgang anhalten und dadurch den Druck von der vom Planungsrecht gezogenen Grenze neh-men. 

Aus ökonomischer Sicht ist allerdings eines klar: Nur eine hundertprozentige Abschöpfung des erzielbaren Bodenertrags würde die Nach-frage wirklich auf das planungsrechtlich ausgewiesene Bau-landareal begrenzen. Erst sie würde die ökonomische mit der planerisch-rechtlichen Grenze der Bauland- und Bodennutzung zur Deckung bringen und damit jeden Druck auf die Planung zur Ausweitung der zulässigen Bebauung beseitigen. Erst sie hätte die volle Wirkung eines markträumenden Entgelts. Auch die Bodenwertsteuer wäre bei einer Höhe, wie sie sich bei einer aufkommensneutralen Umwandlung der heutigen Grundsteuer ergäbe, von einer solchen Vollabschöpfung weit entfernt. 

Insofern muß man illusionslos davon ausgehen, daß der Druck auf die Gemeinden zur Ausweisung weiteren Baulands auch durch eine Bodenwertsteuer zwar gemildert, aber nicht be-seitigt wird. Da dies auch bei einer Flächensteuer allenfalls graduell, aber nicht prinzipiell anders wäre, kommt man in beiden Fällen nicht darum herum, das Planungsrecht dort zu stärken, wo es sich gegenüber dem Interessentendruck als zu nachgiebig erweist. Hier, d.h. in einer Stärkung des rechtlichen Instrumentariums, nicht in einer weiteren und durchaus problematischen Verkomplizierung der ökonomischen Hebel wäre anzusetzen, wenn die weitere Baulandausweisung wirksam begrenzt werden soll. 

Übersicht

4. These:
Die extreme Ungleichbelastung der Bodenwerte durch die Flächensteuer dürfte auch gegen Art. 3 GG verstoßen!

Die Flächensteuer dürfte gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG verstoßen und daher auch aus diesem Grunde verfas-sungswidrig sein. Zwar scheint sie  den Erfordernissen des Gleichheitssatzes zunächst in besonderem Maße zu genügen, weil jeder Quadratmeter gerade ohne Rücksicht auf Besonderheiten von Lage und Wert gleich belastet wird. Da es sich aber auch bei der Flächensteuer um eine ökonomische Belastung des Bodens handelt, kommt es bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung auf das Verhältnis dieser ökonomischen Last zum ökonomischen Wert, d.h. zum Ertrag des Bodens, der die Last tragen muß, an. Die Flächensteuer behandelt aber Flächen, die nach Lage und Nutzbarkeit höchst ungleiche Bodenerträge erbringen, gleich und damit die Erträge, auf denen die Steuerbelastung ruht, höchst ungleich, so daß von einem Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot auszugehen ist.

Übersicht

5. These:
Die Belastungsverschiebungen, die beim Übergang von der heutigen Grundsteuer zu einer reinen oder auch nur hälftigen Flächensteuer zu erwarten sind, werden die Politik sehr bald zur Rücknahme dieser Steuer zwingen. 

Eine reine Flächensteuer würde gegenüber der heutigen Grundsteuer in Bereichen ohnehin niedriger Bodenwerte zu außerordentlich starken Belastungsverschie-bungen führen, die von der Bevölkerung nicht hingenommen würden. Schon eine aufkommensneutrale Umwand-lung der Grundsteuer in eine reine Bodenwertsteuer hat nicht unerhebliche Belastungsverschiebungen zur Folge, die wegen ihrer Lenkungswirkungen aber erwünscht sind. Obwohl sie sich insgesamt vor allem für bebaute Grundstücke in einem erträglichen Rahmen halten (siehe dazu unten III), werden erleichternde Übergangsregelungen notwendig werden. Eine Flächensteuer würde dagegen für einen großen Teil der Grundstücke zu unerträglichen Belastungsverschiebungen führen, und zwar nicht erst dort, wo sie konfiskatorisch wirkt, sondern bereits weit davor. Man kann daher davon ausgehen, daß sie, sobald ihre Auswirkungen erkannt werden, politisch keinen Bestand haben wird.

Es wird daher dringend empfohlen, empirische Erhebungen über die zu erwartenden Belastungsverschiebungen anzustel-len. Die unter III erwähnte Studie des Instituts für Bodenmanagement, Dortmund über die Belastungs- wirkungen einer Bodenwertsteuer dürfte für die untersuchten Städte ausreichend aufbereitetes Material enthalten, auf das eine Flächensteuer nur projiziert zu werden braucht.

Übersicht

Resümee B90G: 
Die Flächensteuer ist steuersystematisch verfehlt, schießt in ihren Wirkungen zum Teil weit über ihr Ziel hinaus und ist aus mehreren Gründen verfassungswidrig.


III. Der gemeinsame Nenner: 

Die Bodenwertsteuer

Der Kritik zu den Reformmodellen der Koalitionsparteien müßte jetzt eigentlich eine Darstellung der Vorteile einer reinen Bodenwertsteuer folgen. Solche Darstellungen liegen jedoch schon vor. Insbesondere sei verwiesen auf das Gutachten der Expertenkommission Wohnungspolitik vom 16.10.1994 `Wohnungspolitik auf dem Prüfstand (siehe dort das Kapitel `Die Besteuerung des Grundvermögens ) sowie auf die `Vorschläge zur Wohnbauland- mobilisierung des Volksheimstättenwerks vom September 1995. Darüber hinaus liegt inzwischen eine im Auftrag des Volksheimstättenwerks vom Institut für Bodenmanagement, Dortmund, erstellte Untersuchung vom März 1998 vor, in der die Belastungsverschiebungen untersucht werden, mit denen bei einer aufkommensneutralen Umwandlung der Grundsteuer in eine Bodenwertsteuer gerechnet werden kann. Diese Untersuchung kann als Kurzfassung beim Deutschen Volksheimstättenwerk bezogen werden.

Hier sollen daher nur die wichtigsten Effekte einer aufkommensneutralen Umwandlung der heutigen Grundsteuer in eine Bodenwertsteuer angedeutet werden: Das öffentliche Interesse an der Nutzung der Grundstücke, aber auch am sparsamen Umgang mit dem knappen Gut Boden wird durch eine solche Abgabe wirksam in die ökonomische Motivstruktur der Eigentümer übersetzt. Die baulich genutzten Immobilien erfahren in der Regel eine leichte Entlastung, die ungenutzten Grundstücke dagegen eine deutliche Mehrbelastung. Die höhere Steuerlast macht das Liegenlassen oder Horten des Bodens weniger attraktiv und führt zu einer Mobilisierung des ungenutzten bzw. des gemessen an der Bauleitplanung unzureichend genutzten Bodens. Baulücken verschwinden von selbst, eine besondere Hortungssteuer wird überflüssig. Niemand wird zu einer von der Planung vorgesehenen, von ihm aber nicht  gewünschten Nutzung gezwungen; aber es wird ihm ökonomisch erschwert, andere, die diese im öffentlichen Interesse liegende Nutzung realisieren möchten, auf Dauer davon auszuschließen. Das Angebot von Bauland im bereits beplanten und erschlossenen Bereich wird unter der Last der Steuer größer. Andererseits hält die Belastung die Investoren zu einer flächensparenden Planung an, so daß die Nachfrage sinkt. Beides - die Ausweitung des Angebots und die Dämpfung der Nachfrage - trägt dazu bei, daß den Gemeinden die teuere und landschaftsverbrauchende Erschließung neuen Baulands in nicht unerheblichem Umfang erspart bleibt. 

Die Entlastung bebauter Grundstücke wird in vielen Fällen eine Mietsenkung zur vertraglichen Folge haben. Wichtiger aber ist der    D o p p e l e f f e k t   der Strukturreform, die durch die Entlastung der Bauwerke das Investieren anregt und durch die Mehrbelastung des Bodens dessen Mobilität erhöht, damit also sowohl beim Bau als auch beim Boden zu einer Ausweitung des Angebots führt, die tendenziell preis- und mietsenkend wirkt, trotzdem aber den ökologisch erwünschten, sparsamen Umgang mit dem Boden fördert.

Je nach Höhe der Steuer führt sie zumindest zu einer teilweisen Abschöpfung von Planungswertsteigerungen, womit nicht nur einem Gebot der Gerechtigkeit entsprochen, sondern zugleich dem Interesse der Eigentümer an der Beeinflussung der Planung begegnet wird. 

Nur der Boden, nicht das Bauwerk ist ein Umweltgut. Eine im geschilderten Sinne umgestaltete Grundsteuer würde sich daher mit dem richtigen Besteuerungsgegenstand zwanglos in ein System von Abgaben auf die Nutzung von Umweltgütern (Ökosteuer-Konzept) einfügen. Durch die Entlastung des Bauwerks - und das heißt auch: der mit dem Bauwerk verbundenen Arbeitsplätze - hat sie zugleich eine arbeitsplatzfördernde, soziale Wirkung.

Übersicht

Resümee:
Aus diesen Überlegungen läßt sich für die Koalitionsparteien nur die Empfehlungableiten, sowohl auf die Besteuerung der Gebäude als auch auf die reine Flächenbesteuerung zu verzichten und sich auf den Teil der Reformvorschläge zu beschränken, der dann noch - als jetzt schon gemeinsamer Nenner - übrigbleibt: die Bodenwertsteuer

Mit ihrer Einführung würde das Steuerrecht endlich einmal wirklich vereinfacht! Sie vermeidet darüber hinaus nicht nur die Fehler der kritisierten Steuerpläne, sondern stellt - wie uns das Nachbarland Dänemark seit Jahrzehnten vorführt - vom geringen Erhebungsaufwand, von der Belastungsgerechtigkeit, der Äquivalenz zwischen öffentlichen Ausgaben und privaten Vorteilen und von ihren Lenkungswirkungen her eine fast ideale Steuer dar! 
 

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